長期護理保險制度作爲我國多層次社會保障體系的重要組成部分，被稱爲養老、醫療、工傷、失業、生育5項社會保險之外的“第六險”。隨着人口老齡化加速，失能老年人數量不斷增長，長期護理保障問題逐步成爲社會焦點，關於長護險的話題也備受關注。2016年6月底，我國組織15個城市啓動長護險試點。如今7年過去了，各試點城市探索的情況如何？如何面對人口發展新常態，讓更多老人享受有尊嚴、有質量的晚年生活？山東青島市作爲全國最早試水長護險制度的城市之一，積極探索、先行先試，走出了獨具特色的長護險改革創新之路。

　　當前，我國人口發展呈現少子化、老齡化、區域人口增減分化的趨勢性特徵。爲積極應對人口老齡化，我國從2016年起試點建立長期護理保險制度，至今已覆蓋全國49個城市、1.45億人，取得了階段性成效。

　　值得注意的是，長期護理保險制度仍處於試點階段，其制度設計、服務體系、評定標准、管理流程等都在探索之中。作爲全國最早試水長護險的城市之一，青島遇到過哪些難題，有何解題技巧和創新做法？對此，經濟日報記者深入青島市醫療保障局、財政部門、護理服務機構展开調查。

　　階梯式探索

　　青島是一座老齡人口增速快、基數大、程度高的城市，面臨着失能老人數量增多、失能人員長期護理保障不足等諸多難題。青島積極應對，在2012年就率先展开了對長護險制度的探索。

　　“10多年前的青島，受籌資水平等因素限制，造成許多失能老人長期住院，把醫院當護理院。不但費用大、陪護難、照護成本高，醫院更是不堪重負。”青島市醫保局待遇保障處處長紀恩卿告訴記者，如何打破住院才能報銷的僵局，將失能老人從醫院解脫出來，成爲青島當時亟待解決的難題。

　　爲緩解這一日益突出的矛盾，青島开始探索實施“家庭病牀”“老年護理”也可以享受報銷的多種失能保障模式。“這在一定程度上緩解了失能老人的照護問題。但是，面對失能人數持續增長，‘家庭病牀’‘老年護理’有些力不從心。”紀恩卿說，他們進而向先進國家學習，於2012年在全國率先开展了長期醫療護理保險制度。

　　“當時重點考慮的是失能人員的醫療護理問題，主要爲失能人群提供置管、管道護理、褥瘡護理、注射等服務，資金由醫保基金劃轉，費用報銷比例超過90%。”青島醫保中心生育和護理保險處處長田偉說，現在看來，青島在2012年實施的長期醫療護理保險制度就是最基礎的1.0版。

　　然而政策一出，有人支持，也有人反對。“當時國家沒有出台相應政策法規，青島這項新政一出，迎來很多質疑：有人認爲保險的定位不清晰，還有人認爲醫護人員不應離开執業地點上門提供服務……”田偉說，好在醫保部門頂住壓力，依托老年護理機構、基層醫療機構、養老服務機構等，快速聚集培養了大量專業護理人員提供醫療服務。這不僅保障了老年人的護理服務需求，也減輕了參保人家庭負擔，大大減少了失能老人住院難題。

　　有了初步經驗後，青島持續創新，制度更趨完善，並積累了重要經驗數據，爲其他地區开展同類試點提供了借鑑。國家層面也赴青島調研，並於2016年印發《關於开展長期護理保險制度試點的指導意見》，正式开啓了長護險的全國發展之旅。由於起步早、經驗足，青島被確定爲國家首批長期護理保險試點城市之一。

　　“國家出台試點文件後，長護險有了更爲清晰的界定：即爲年老、疾病、傷殘等原因，導致生活不能自理的長期失能人員，提供基本生活照料和與基本生活密切相關的醫療護理等服務保障或資金的社會保險制度。”青島醫保中心生育和護理保險處副處長唐林鳳說，有了國家政策支撐，青島在2018年重新修訂了長護險制度，實施《青島市長期護理保險暫行辦法》，在原來保障參保職工醫療護理的基礎上又增加了生活照料。自此，青島开啓了長護險2.0時代。

　　“我母親患冠心病、腦梗塞等多種疾病，生活不能自理。雖然護理機構可以上門提供健康管理、醫療護理等服務，但老人的生活照料也面臨不少困難。”於秀美家住青島市北區，她的孩子告訴記者，青島的長護險制度保障範圍擴展到生活照料，解決了不少爲老人洗澡、理發等實際生活難題。

　　經過幾年穩扎穩打，青島在政策上已經覆蓋了參保職工和參保居民，但兩類人群實際享受的待遇差別很大。護理保險制度彼時僅對參保居民的醫療護理進行保障，而參保居民尤其是農村地區失能老人，對生活照護服務的需求也很強烈。爲破解農村地區長期護理保險覆蓋面窄這一民生短板，長護險3.0版呼之欲出。

　　2021年青島深化改革，出台了《青島市長期護理保險辦法》，提出“農村護理保險提升計劃”，經評估爲失能三、四、五級或重度失智的農村參保居民，可以與參保職工一樣享受醫療護理和生活照料雙重保障。

　　倪合海家住青島萊西市日莊鎮門家莊村，2018年起因癱瘓生活無法自理。在外打工的兒子倪太寶只好辭工回家照顧老人，但家裏沒了收入，生活日益艱難。青島實施“農村護理保險提升計劃”後，當地定點護理機構立刻爲倪合海辦理了居家護理，康復人員每周上門爲老人开展康復訓練。5個月後，他的症狀明顯好轉，倪太寶也放心外出打工了。更讓一家人高興的是，兒媳婦崔曉燕通過培訓成爲一名護理員，不僅能更好地照料自家老人，還能照顧周邊失能老人，月收入有4000元。

　　萊西市醫保中心主任萬全法算了一筆账：倪合海每周享受2小時居家護理，費用100元。其中80元由長護險支付，個人承擔20元，一年花費僅1000多元。子女從病榻邊解脫出來還能重新工作。“說一份長護險挽救一個家庭，在某種意義上並不誇張。”

　　自2016年試點至今，青島長護險制度已覆蓋全市909萬參保職工和城鄉居民，惠及12萬余名重度失能失智人員。從職工到居民、從城市到農村、從醫療護理到生活照料、從被動保障到主動預防的不斷蛻變與發展，青島形成了階梯式推進機制，使長護險深入民心，成爲破解“一人失能、全家失衡”的良方。

　　多渠道籌資

　　在長護險制度實施過程中，資金籌集是核心問題。縱觀全國，長護險試點均從城鎮職工开始。這是由於職工醫保較爲完善，籌資能力相對較強，運行相對良好。城鄉居民醫保則相對緊張，尤其是新農合與城鄉居民醫保合並之後，壓力更大。“過去，長護險籌資渠道單一，僅靠醫療保險基金劃轉，給護理機構的支付標准低。”紀恩卿說，護理機構到農村服務一名居民，除去成本所剩無幾，服務積極性一直不高。

　　農村短板要補齊，光有制度不夠，還得解決資金難題。“考慮到資金可持續性問題，我們將長護資金由原來的單一從醫保基金劃撥，向個人、財政、醫保等多渠道籌資機制轉變。”田偉告訴記者，青島通過優化多元籌資機制，建立居民護理保險資金專用账戶，按照每人每年30元的標准籌集資金，用於支付長護險費用；並創新建立了職工和居民護理保險調劑金，爲全面推動制度向農村拓展做好資金儲備。

　　有了資金，就可以提高居民護理保險支付標准。考慮到承受能力，居民支付標准設定爲多少合適？兩年來，青島醫保部門工作人員走街入戶、埋頭摸索，通過大量走訪調研，根據實際情況統籌考慮資金承受能力與參保人實際需求，最終確定生活照料的保障內容和水平與職工保持一致，將參保居民長護險支付水平按照職工支付水平的70%左右設計，並將居民醫療護理包幹支付標准提高至5000元/年。

　　“服務一名農村居民，護理機構不僅能拿到最高5000元的醫療服務費，還能按照被照護人員失能等級，拿到5400元至12600元不等的照護服務費。”唐林鳳說，新標准實施後，護理機構的積極性高了，參保居民享受服務的花銷也小了，這使得長護險制度迅速推廣。之前平度、萊西等地區的養老機構入住率不足30%，自從新支付標准實施後，入住率提高到了60%至70%，有些地方達到了80%。

　　“多虧有了支付新標准的長護險，才讓我們一家人又燃起了生活新希望。”即墨區田橫鎮崔詔村村民劉淑貞告訴記者，“父母患病癱瘓在牀多年，以前每次帶他們去市區醫院看病，我都得租一輛車，還要請鄰居幫忙，折騰大半天。由於不會護理，二老褥瘡遲遲不見好，看着他們被病痛折磨，我光掉淚沒法子。現在護理員定期上門服務，清理褥瘡、調整用藥。從前年起，二老沒再跑過醫院。”保險支付標准提高後，劉淑貞家的生活壓力減輕不少。過去每月买藥花近1000元，現在經過報銷，藥費自付四五十元，生活照料1小時只需10元。

　　像劉淑貞家“嘗鮮”長護險的案例，在青島農村地區屢見不鮮。對於這項新政，村民們紛紛點贊：“這真是實實在在減輕了我們的負擔！”

　　新支付標准實施以來，青島市享受長護險待遇的參保居民人數累計達到3萬余人。隨着居民護理保險的支出數額越來越大，使用可持續性問題浮出水面。“今年起，青島決定爲居民長護險資金新增財政補貼每人每年30元。”青島市財政局社會保障處處長高錚說，有了這筆錢，居民長護險的資金盤子充盈起來，按照去年支出水平計算，統籌金劃轉再加上財政的這部分支出就夠用了。

　　紀恩卿表示，在長護險制度設計與試點實施過程中，資金籌集是基礎與核心，事關其實施推廣和可持續發展。只有構建起真正意義上的多元化籌資渠道，逐步降低對醫保基金的依賴性，形成動態調整的籌資機制，增強長護險制度的可持續性，才能真正有效緩解居民照護負擔與財政壓力，促進長護險制度從試點到推廣的平穩過渡，讓更多人獲益。

　　市場化運營

　　從2012年實施長護險以來，青島積累了不少經驗，這些年，也有不少城市跑來取經，但往往都是“經雖好，卻沒法念”，這又是爲啥？

　　“如果沒有大量護理機構作支撐，就沒法幹好這個活兒。”唐林鳳快人快語，早在長護險制度試點前，青島就非常注重護理機構的培育，目前定點護理機構已超過1000家。外地試點地區取不走真經的主要原因，在於護理機構的培育過程需要一個較長周期。“另外，這個真經裏還有一個‘招式’很難學，我們叫它‘整合式’服務。”唐林鳳補充道，“整合式”服務就是把一個人看作一個整體，提供的服務由一個機構來整體輸出。通過整合，青島將保障對象需要的服務匯聚在一個護理機構裏，一次性配齊資源，既提高了服務便利性，也更有利於長護險的推廣與落地。

　　平度市李園街道辦事處衛生院就是將長護服務與“家庭醫師籤約服務”進行整合的典型。他們將醫生、護士、公衛人員和其他專業技術人員整合到一起，搭建起“3+X”模式籤約服務團隊，使失能人員足不出戶享受“一站式”長護的個性化服務、家庭醫生的綜合醫療服務。

　　“我們還吸納了轄區一體化衛生室鄉村醫生、院派診所醫生爲骨幹，具體負責各村、居委會和社區長護工作的組織實施，重點在基層信息篩選、上門服務等方面下足功夫。”李園街道辦事處衛生院院長杜振芝介紹，這不僅解決了衛生院團隊鞭長莫及的問題，還實現了鎮村服務的聯合互動及無縫銜接，保證了長護服務落地落實落細。

　　“現在的長護服務太方便了，我們有急事，打個電話到衛生院，立馬有人上門服務。”江淑貞老人的家屬說，上級醫院專家團隊每月還會到平度坐診，讓老人在家門口就能享受高水平醫療服務。

　　隨着有需求者越來越多，僅依靠公立護理機構無法承擔衆多需求。爲此，青島積極探索引入社會力量爲長護險提供服務，並將市場化改革內嵌於長護險建設全過程，通過長護險資金持續穩定投入，撬動社會資本全面參與長護險工作。

　　“我們是本土成長起來的養老護理機構，服務板塊分爲機構服務和居家服務兩大類，依托21家養老院、20家鎮級居家社區養老服務中心、30個服務站、3家醫院、7家診所开展長護險服務。”青島萬林康養產業集團醫養事業部總經理劉序田介紹，他們以“醫養結合”爲切入點，構建起了“機構、社區、居家三位一體，醫養康養相融合”的服務標准化體系，形成了初具規模的護理連鎖品牌。

　　萬林康養產業集團的發展，得益於青島公平开放的市場環境。青島長護險從一开始，就是政府搭台，機構唱戲。按照“政府+市場”的思路，政府加大政策引導扶持力度，營造公平競爭的市場環境，推動護理機構良性發展，實現護理資源優化配置。堅持公辦民營、本地外地一視同仁的發展原則，採取護理保險資金購买護理保險服務的支付方式，一路呵護機構朝着可持續經營方向發展。

　　劉序田指着電腦屏幕上標滿密密麻麻圖標的“照護地圖”向記者介紹，“人形圖標是老人家的位置，紫色圖標是我們員工的居住地，戴醫生帽的是服務人員動態的服務位置，通過政府政策扶持，我們的服務點覆蓋了青島全市，累計服務失能老人超過800萬人次”。

　　通過撬動社會力量共同參與長護險工作，青島已經形成了良性的市場化運營機制。紀恩卿表示，目前，青島市已有定點護理機構1085家，其中民營機構佔87％，承擔95％以上的服務任務，以民營機構爲主體的照護服務格局已逐漸形成。

　　多維度監督

　　隨着受益人數與服務機構數量不斷攀升，如何確保服務的真實性和優質性，成爲長護險制度高質量發展的關鍵。針對監督難問題，多年來，青島形成了一套多維度監督機制。

　　田偉介紹，青島堅持政府主導下的社會共治，調動整合行業部門、醫療機構等各方信息監管資源，構建起職能部門日常監管、專項稽查、行業自律、第三方評估有機融合的綜合監管體系，並建立涵蓋全鏈條的監管體系。

　　與很多城市將失能等級評估的工作交給第三方機構不同，青島市參保人長護險待遇申請受理和失能等級評估均由保險公司承擔。一方面是商保機構的保險服務發展情況較好、專業人員數量較多，可以形成競爭力；另一方面是經過評估，社會化運作可以提升長護險的運行效率，彌補醫保部門人手不足。

　　張剛是太平養老青島分公司的一名評估師，日常工作就是走家串戶开展現場評估。“我與同事兩人結成一組，現場對申請人的生活能力、認知能力等進行評估。這些一手資料還要在單位的評估師小組參與下綜合評估，才能最終確定申請人是否可以享受長護險政策待遇。評估辦理的規定時限是20個工作日，我們的辦理時效在16個工作日左右。對於某些情況危重的申請人，可申請开闢‘綠色通道’，盡可能縮短評估時效。”在他看來，青島醫保部門在商保經辦機構培育了穩定的專業評估隊伍，由承擔長護險經辦的商保公司來評估鑑定，更有利於嚴格把控評估工作質量。

　　爲提高長護險服務監管便利性，青島還建成了集“申請、評估、查詢、服務、結算、評價、監督”於一體的長護險信息化監管平台，提升監管質效。

　　“我們在2018年开發應用了護理服務APP和智能監管平台，通過信息化途徑實現了長護險服務監管。”唐林鳳拿起手機向記者展示，護理服務APP目前已實現GPS定位、人臉識別、護理時長記錄、滿意度評價等功能，有效解決了服務人員“來沒來”“幹沒幹”等監管難題。醫保部門還配有專門監管隊伍，多維度加強監管力度，提升服務效能。

　　“監管團隊在發現異常工單後，會立即上門核實。”唐林鳳說，護理機構隱瞞真實情況或者提供虛假文件，都會被識別到，平台篩查出的異常服務數據，經核實確屬違規的嚴格按規定處理。

　　多維度強有力的監督機制也敦促各機構不斷完善自身服務標准與服務水平。“爲將護理工作做到位，我們根據青島市《長期護理保險管理與服務》地方標准體系的10個地方標准要求，借鑑國內外先進經驗，形成了萬林服務標准，編制了30套《部門操作手冊》，以口袋書形式發給員工，方便閱讀學習。”劉序田說，他們還开發了智慧養老服務平台“萬林智護”，通過數字化監督員工行爲規範。

　　採訪中，記者跟隨萬林康養的護理員劉風民來到嶗山區王家村王京壽老人家。走進家門後，他打开護理服務APP，現場拍照籤到，向後台實時上傳信息，隨即投入到緊張有序的工作中，爲老人洗澡、剪指甲、按摩。1個小時護理任務完成後，他再次拍照打卡，後台同步生成護理確認單。臨走時，王京壽老人的老伴滿是感激：“我們對服務非常滿意。”

　　“我們可以從監控系統准確得知護理人員何時到達、何時離开，還會通過視頻通話等方式不定期抽查，對護理工作起到了有效監管。”唐林鳳說。

　　通過系統打底，數據分析，結合人工監管的形式，青島長護險建立了政府考核、機構配合，專項稽核、舉報稽核共同支撐，實地入戶走訪、網上數據篩查互補的多維度監督機制。從委托經辦的商保機構、護理機構再到護理服務人員均處於全方位監督之下。從長護險萌芽、試點到現在，青島爲全國提供了一系列有益、可借鑑的經驗。

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標題：社保“第六險”難題如何破解

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